【摘要】作為戰略性新興產業，低空經濟發展須以“安全可控”為基石。隨著低空經濟規模的持續擴大和業態的日益復雜化，其安全風險也呈現多樣化、動態化新特征，亟須通過系統性治理框架的構建與完善，為這一新興經濟形態的健康發展保駕護航。需完善低空經濟法律法規體系，明確各方權責邊界；健全行業標準和監管機制，形成覆蓋全鏈條的規范體系；強化應用場景安全風險防控，運用數字孿生、人工智能等技術，提升風險識別與應急處置能力，從而實現“管得住”與“放得開”的動態平衡。
【關鍵詞】低空經濟 新質生產力 制度設計 安全底座 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
2025年《政府工作報告》將“低空經濟”納入新質生產力培育范疇，提出推動低空經濟等新興產業安全健康發展。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“實施產業創新工程，一體推進創新設施建設、技術研究開發、產品迭代升級，加快新能源、新材料、航空航天、低空經濟等戰略性新興產業集群發展。”①“低空經濟”，是指依托無人駕駛飛行、低空智聯網等基礎技術，以低空空域為低空飛行活動場景，涵蓋低空基礎設施、低空飛行器制造、低空運營服務、低空飛行保障等領域的綜合性經濟形態。憑借巨大的產業帶動能力、廣泛的應用場景，以及與國家戰略的高度契合，低空經濟已經成為我國經濟發展的新引擎和重要增長極。
近年來，低空經濟呈現迅猛發展態勢。各地積極探索，將低空經濟與文旅、物流、城市管理等領域深度融合，催生出一系列“低空經濟+”新業態。然而，在低空經濟飛速發展的過程中，安全事故頻發，引起社會各界高度關注。毋庸置疑，安全是低空經濟發展的生命線，構建堅實可靠的安全底座，對于推動低空經濟高質量發展有著重要意義。隨著低空經濟規模的持續擴大和業態的日益復雜化，其安全風險也呈現多樣化、動態化新特征，亟須通過系統性治理框架的構建與完善，為這一新興經濟形態的健康發展保駕護航。
低空風險治理涉及空域管理、技術管控、法規執行等多維度
隨著低空經濟的蓬勃興起，無人機等低空航空器廣泛應用，導致安全隱患逐漸增多，涵蓋國家空防安全、航空器飛行安全、社會公共安全，以及網絡和信息安全等領域，呈現多樣性和復雜性特征。國家空防安全方面，各類低空航空器因隱蔽性和靈活性特點，被用于非法越境、情報搜集、非法測繪等，對維護國家安全構成嚴重威脅。低空航空器飛行安全方面，動力系統、結構設計、導航與控制系統的可靠性是重要環節，任何一環出現問題均可能引發失控、墜毀等嚴重后果。此外，需同時保障低空運行過程中有人駕駛航空器的安全，并解決有人機與無人機混合飛行時的協同安全問題。社會公共安全方面，低空航空器的無序飛行，會對社會公眾構成安全風險，如侵入公共航空運輸敏感區會導致航班延誤，空中碰撞、墜落等會危害關鍵基礎設施、他人人身和財產安全。此外，隨著低空航空器智能化、信息化程度不斷提升，其信息系統面臨日益凸顯的網絡與數據安全風險，涉及低空空域數據、飛行數據、飛行保障數據等，若遭泄露，將嚴重威脅社會安全與個人隱私。當前，低空風險治理涉及空域管理、技術管控、法規執行等多維度。
空域管理的復雜性。低空公共性與私域性交織，導致管理邊界模糊；空域使用主體包括通用航空器、消費級無人機、行業無人機等，面對不同主體飛行需求沖突，缺乏統一空域分配與調度機制，易引發碰撞風險；低空空域“碎片化”特征明顯，空域規劃難度較大。
技術管控能力與風險識別存在滯后性。低空航空器運營平臺與管控技術相對落后，難以實現全面有效監控。首先，低空經濟技術性強，我國在通用航空器整機、發動機、核心零部件，以及材料的研發能力仍存在不足，低空飛行產品在性能、安全性、可靠性等方面存在短板，加劇安全風險。其次，低空智能交通管理系統、飛行器管控手段尚不完善。無人機依賴智能系統，其控制和管理方式與有人機差異顯著，且不同類型、品牌無人機在技術標準、通信協議等方面存在差異，導致統一管理與協同運行存在障礙。盡管近年來我國推廣無人機云系統與電子圍欄技術，但覆蓋范圍有限，且技術成熟度仍有待提高。再次，飛行行為追溯與管控較為困難。一些“黑飛”無人機未安裝實名登記模塊或北斗/GPS定位系統，墜毀或肇事后難以追溯責任人。無人機超視距飛行、自主編隊等技術普及，使得單一設備失控可能引發連鎖事故，如多機碰撞等，但現有系統尚難以實時干預。
法規體系與執行落地矛盾。低空管理法規尚未形成閉環，且不同地區、部門的規則銜接存在漏洞。一是無人機物流、載人飛艇等新業態層出不窮，但現有法規對其飛行資質、空域申請、事故責任認定的規定較為模糊。例如，跨區域飛行的審批流程繁瑣，缺乏全國統一的空域申請平臺，導致部分用戶選擇“黑飛”規避監管。二是執法權責分散與協同不足。低空安全涉及軍航、民航、交通、公安、城管等多個部門，不同部門在低空經濟管理中承擔著不同的職責，如軍航負責國家空防安全和軍事飛行活動的管理，民航負責空域規劃及民用航空活動的行業管理，公安部門側重于維護低空飛行的治安秩序，市場監管部門則對低空經濟相關企業的市場行為進行監管。各部門之間職責劃分存在一定的交叉和模糊地帶，跨部門信息共享機制尚不完善，實際管理過程中，容易出現協調不暢、監管漏洞等問題。
用戶安全意識與違規成本失衡。個人與企業的安全意識較為不足，且違規成本較低，加劇低空風險。一方面，公眾認知誤區與安全意識不足。例如，深圳寶安國際機場曾因無人機干擾導致大面積航班延誤。另一方面，違規成本較低，威懾力不足。對“黑飛”行為的處罰多為罰款或沒收設備，難以震懾惡意違規者。同時，事故追責較難，如無人機墜毀造成他人財產損失或人員傷亡時，若無法確認操作員身份，受害者可能難以獲得賠償。
應急處置與風險兜底機制存在薄弱環節。低空事故具有突發性強、影響范圍廣的特點，應急響應能力仍顯不足。例如，風險補償與保險體系不完善，無人機第三者責任險覆蓋率較低，部分個人用戶未購買保險，事故后難以承擔賠償責任；低空飛行涉及的公眾安全風險，如隱私泄露等，尚未納入社會補償機制，易引發民事糾紛。
低空經濟安全底座的基石與治理痛點
制度設計能夠為安全提供重要保障。通過制度安排，明確各參與主體的權利、義務和責任，能夠避免出現責任推諉、管理混亂的局面。從法律法規層面來看，完善的低空經濟法律法規體系，可以為安全管理提供明確的法律依據。當前，我國已經出臺一系列與低空經濟相關的法律法規。例如，2017年，中國民用航空局發布《民用無人駕駛航空器實名登記管理規定》，要求250克以上（含250克）的民用無人機須進行實名登記，這一規定為無人機管理提供基礎數據支持，有助于追蹤飛行器及其操作者。②2023年，國務院、中央軍委發布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，這是我國首部專門針對無人駕駛航空器的行政法規，明確無人機的分類管理、空域使用、飛行許可、操作規范等內容，為低空航空器的安全管控提供系統性框架。此外，各地也根據實際情況出臺相關法規，如深圳市發布《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》，對無人機的飛行區域、飛行高度、操作資質等進行詳細規定。這些規定為執法部門提供執法的標準和尺度，使得對違規飛行行為的打擊有法可依，從而有效遏制不安全因素滋生。但我國低空安全制度設計方面還有進一步完善空間。
相關法律法規的更新速度相對滯后。例如，現行法規對低空航空器的分類、適航標準、飛行許可等方面的規定仍存在不清晰問題，執法的自由裁量空間較大，增加管理難度。《中華人民共和國民用航空法》規定：“國家扶持民用航空事業的發展”；《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》規定：“國家在確保安全的前提下積極創新空域供給和使用機制”，但這些規定過于籠統，對于低空開放和合理使用缺乏具體性規定，缺乏關于不同地區、不同部門之間統一高效的空域調配機制的規定。低空經濟相關技術迭代較快，如新型飛行器、電池、人工智能、通信導航、材料等，應用場景不斷拓展，如物流、載人、巡檢、應急等，而一些法律法規無法及時適應新技術帶來的安全管理挑戰。例如，對具備自主飛行能力的無人機或飛行汽車發生事故時的責任認定存在空白。低空經濟快速發展，使得低空物流、文旅、無人機集群表演、城市空中交通等應用場景不斷涌現，但與之關聯的空域規劃、運營管理、安全監管等，仍缺乏專門的法律法規。
政策制度間的協同性不足。政策在完善自身的同時能夠為法律提供經驗，法律在改進自身的同時能夠為政策提供參考，二者相互影響、優勢互補，共同構成完整的社會規范體系③。我國低空經濟發展涉及的飛行安全及公共安全問題，需通過法律的形式予以保障。同時，低空經濟的發展目標及重點工作任務具有一定靈活性，需通過政策來彌補法律在具體目標和階段性安排方面的不足，從而為法律的實施提供指引。當前，各地低空經濟政策頻出，但仍存在前期統籌規劃和跨區域協同不足的問題，同時，缺乏強有力、常態化的低空經濟發展領導協調機構，難以高效統籌各方力量；部分地方規劃對與國家戰略銜接、區域協同發展方面的考慮不足，存在“一哄而上”或重復建設的苗頭。此外，既有制度并未明晰相關治理機構的職責內容與權力邊界，可能會出現重復監管問題。且部門間的數據標準和信息系統存在差異，容易導致數據難以互通共享，存在監管盲區。
標準體系尚不健全。基礎設施方面，標準體系尚不完善。現行標準體系滯后于技術發展，難以充分滿足新興航空器的發展需求，設施設備之間的適配性和兼容性較為不足。例如，城市空中交通（UAM）所需的垂直起降場標準尚未落地，消防等級、噪音隔離帶、電磁兼容要求無明確量化指標，缺乏與城市交通（如地鐵、公交等）的接駁設計規范。適航審定標準方面，以電動垂直起降飛行器（eVTOL）為代表的新型低空航空器，采用大量創新性特性設計，需要制定新的適航認證標準。產業標準化方面，無人機整機制造、航空發動機、材料、零部件、機載設備、運營服務等產業鏈各環節，在數據格式、接口協議等方面缺乏統一的標準。各類低空航空器在尺寸、性能、用途上各不相同，技術規范不一致，容易導致產品之間出現兼容性問題，增加系統集成的難度和成本。例如，在飛行服務標準方面，各地的低空飛行服務站在服務內容、服務質量、收費標準等方面存在較大差異。一些低空飛行服務站可能無法提供全面、準確的氣象信息、導航服務和應急救援支持，這給低空航空器的安全飛行帶來隱患。安全監管標準方面，相關法規標準尚不健全，無人機交通管理標準缺失，空域動態分配缺乏統一數據接口，有人—無人融合規則不完善。低空飛行服務保障體系尚不完善，飛行服務保障能力不足，這些都制約低空經濟的高質量發展。
筑牢低空安全防線，夯實低空經濟發展基礎
低空經濟高質量發展，須統籌好發展和安全兩件大事，實現市場需求與安全保障的動態平衡。需構建全方位、多層次的制度體系，有效解決低空安全問題，夯實低空經濟發展基礎。
完善相關法律法規體系。為應對低空航空器的安全風險，需完善現有法規制度，制定系統有效的低空航空器管理法規，做到有章可循。現階段國際上比較成熟的機構，主要有美國聯邦航空管理局以及歐洲航空安全局。美國聯邦航空管理局頒布的《聯邦航空條例》，對商業無人機的操作有明確規定，如飛行高度、操作人員資格、飛行許可等。歐洲航空安全局制定針對無人機的《歐洲無人機法規》，規定無人機的分類、操作要求和注冊程序等。我國的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》于2024年1月1日起施行，有效解決低空“如何飛”問題。2025年7月1日，中國民用航空局發布的《民用無人駕駛航空器事件信息管理辦法》正式實施，系統規范無人駕駛航空器事件信息的收集、分析和應用流程。將無人駕駛航空器事件分為緊急事件（如人員傷亡、設備損毀等）和一般事件，要求緊急事件應當在事件發生后12小時內（事件發生在我國境內）或24小時內（事件發生在我國境外）報告，非緊急事件應當在事件發生后48小時內報告。這些規定填補了我國低空安全管理的制度空白，為電動垂直起降飛行器（eVTOL）載人飛行、物流無人機規模化落地掃除障礙。“十五五”時期，面對低空航空器監管空白或重復執法問題，需明確各部門的職責分工，建立協同監管機制，形成低空航空器的全生命周期監管網絡。在執法層面，需加大對違規行為的處罰力度，提高違法成本。對“黑飛”等嚴重違規行為，除實施現有罰款等手段，還可以采取吊銷執照、列入黑名單等措施，形成有效震懾。
健全行業標準和監管體系。低空飛行安全問題許多是由于技術缺陷造成的，低空經濟高質量發展需依靠技術創新。首先，需通過完善制度建設，加強低空航空器識別與追蹤技術的研發與應用，推進低空航空器與人工智能、大數據、區塊鏈等新興技術融合，確保數據的透明和可追溯性，提升航空器的飛行安全系數。同時，加快推進智能化監控網絡建設，構建覆蓋“空天地”、貫穿“全流程”的智能防控體系。國內多地已取得不少成效，如深圳試點應用虛擬空域數字孿生系統，使低空飛行事故率下降56%；武漢市公安局成立警航漢飛工作室，負責開展特警無人機應用和反制工作，開創武漢特警空域打防管控一體化的新模式。④
其次，需進一步強化低空飛行安全技術標準建設。通航機場和起降平臺標準方面，除通用航空機場設施和設備設計、建設、管理、運營制定的技術標準外，需規范低空航空器起降平臺尺寸、安全性、流量控制、通信標準，充電樁和充電接口的相關標準，起降平臺的建設位置、空間規劃，以及與現有交通樞紐的集成標準等。適航認證標準方面，需設立低空和城市空域內飛行的專門安全標準；統一飛行器安全評估、失效模式分析等技術標準；規定低空航空器的電池熱管理系統、安全保護和電力系統冗余要求。需加快制定低空航空器的技術規范和接口標準，確保不同廠商生產的設備能夠互聯互通，制定統一的通信協議和數據格式，為智能化監控網絡的構建提供技術支撐。在通信導航監視設備標準方面，需設立保障航空器在飛行過程中能夠進行有效通信、精確導航和可靠監視的技術標準。安全與風險管理標準方面，需建立確保低空飛行活動公共安全的標準，以預防和應對可能的安全威脅和風險，包括風險識別與評估、風險控制與管理、安全管理體系、事故報告與調查、監控與審核等。同時，需系統制定針對各類飛行器可能面對的非合作目標、非合作對抗的主動、被動安全防范標準等。
再次，需加強對低空航空器使用者和公眾的教育與培訓。對低空航空器使用者，可以通過技術培訓，提高其安全意識、操作技能和應急處理能力。所有使用者須通過正規培訓，并取得操作證書后方可飛行。例如，為增加飛行安全，要求無人機操作者根據飛行風險等級接受相應培訓，操作者需通過考試或者獲得國家授權。對社會公眾，可以通過教育與培訓，提升其安全意識和法規認知。
做好應用場景安全風險防控。推動低空經濟高質量發展，除進一步完善政策法規、建立健全行業標準外，還需重點構建智能運行體系，加強低空航空器安全管理。規模化的低空飛行活動，具有多樣、高頻及復雜的運行特性，需構建完善的低空信息基礎設施，提供全面的低空通信服務、精準的飛行導航支持，以及高效的空域監管能力，確保低空飛行活動實現互聯互通、精準導航、實時感知與有效控制。例如，美國聯邦航空管理局對空域采用動態管理技術，通過低空授權與通知能力（LAANC）系統實現無人機空域的實時授權。歐盟在低空航空器管理方面的法律規制模式，以綜合性、統一性和技術驅動為典型特點。法規將無人機分為“開放”“特定”和“認證”三類，分別對應低、中、高風險運行場景。“開放”類適用于低風險場景（如娛樂飛行等），操作者需遵守基本規則；“特定”類適用于中等風險場景（如物流配送等），需獲得國家航空當局的授權；“認證”類適用于高風險場景（如載人飛行等），需滿足嚴格的適航認證要求。這種基于風險分類的管理框架既保證靈活性，又確保安全性。此外，歐盟推動建立統一的無人機交通管理系統（U-Space），以實現低空空域的高效利用。該系統通過數字化技術實現無人機與有人機的協同運行。此外，還采用地理圍欄技術，限制無人機在敏感區域的飛行。這些技術手段不僅能夠提高空域管理效率，而且能夠降低飛行沖突風險。這些有益的國際經驗，值得我們借鑒。
發展低空經濟，須強健科技“骨架”。我國在低空信息基礎設施建設方面進行了一些有益的創新探索。例如，2024年，深圳市發布智能融合低空系統（SILAS）先鋒版，通過將深圳市域級低空空域數字化，成為融合城市級城市信息模型底座與全域智算算力的低空管理和服務操作系統。作為低空運行典型場景，全國首個5G低空智聯網在長江南京段實現全覆蓋，該網絡集通信、導航、監視、氣象于一體。高新技術企業縱橫股份推出低空數字經濟領域全場景、全鏈條解決方案，旨在解決低空經濟發展中的安全管理難題和飛行服務需求。縱橫股份的產品涵蓋垂直起降固定翼、中大型固定翼、多旋翼、無人值守等全譜系無人機，擁有完善的應用解決方案和完整的業務鏈，在應急、安防、測繪、能源等領域得到廣泛應用，出口40多個國家和地區，為全球1500余個用戶提供優質服務。⑤
對低空航空器本身而言，現代航空器需通過集成優化多種飛行管理系統和相關技術，實現飛行控制、智能避障、故障診斷等功能，從而提高飛行安全性和穩定性。其中，智能化飛行控制技術采用先進智能算法，可根據飛行狀態和環境變化自動調整控制參數。2025年3月，TD550D無人直升機系統正式獲得由中國民用航空局頒發的型號合格證（簡稱TC），成為全國首款通過型號合格審定的無人直升機系統。該系統可實現高精度定位和路徑在線規劃，在智能避障技術方面結合多種傳感器和算法，使設備能夠自主感知周圍環境，識別并避開障礙物，實現安全、高效移動和作業。飛行中的能源動力問題，是低空航空器提高續航能力的關鍵。需研發安全性能更好的新體系動力電池技術，如固態電池、氫能源等新能源電池，以降低電池熱失控風險。國內固態電池和氫能源電池研發已取得顯著進展。固態電池方面，國軒高科、寧德時代、億緯鋰能、孚能科技等多家企業，已實現技術突破并公布量產計劃；氫航科技等公司研發的氫能源電池，在輕量化和長航時飛行等方面表現突出。天目山實驗室研發出“天目山五號”氫電混動長航程復合翼無人機，具備長航時、耐低溫、靈活起降、綠色零排放等特點，目前已完成無人機的垂直起降與航線飛行測試。
我國低空經濟正處于起步階段，制度設計的目標是正確處理發展與安全的關系，既要安全，又要發展。不是為了安全而安全，而是以安全為基礎促進發展，發展才是最終導向。因此，低空經濟高質量發展，需營造更寬松的創新環境，在鼓勵低空技術創新和場景應用的同時，構建科學的安全風險防控機制。⑥唯有以制度之“管”筑牢安全之基，方能以發展之“放”釋放萬億賽道潛力。這種“管”與“放”的辯證統一，正是中國制度優勢在低空經濟領域的生動體現，也是構建新發展格局、實現高質量發展的重要范式。
【注：本文系北京市社會科學決策咨詢重點項目“北京衛星網絡產業發展現狀、優勢短板及引導對策研究”（項目編號：24JCB042）；國家社科基金一般項目“戰略性新興產業跨界融合網絡的演化機理及引導策略研究”（項目編號：23BGL022）階段性成果】
【注釋】
①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。
②《民航局正式下發〈民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定〉》，中國民用航空局官網，2017年5月17日。
③孔得建、袁澤：《低空經濟政策法律體系的現狀、經驗與展望》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2024年第5期。
④《“水陸空地”一體化 武漢特警構建新型巡防格局》，武漢市公安局官網，2024年7月15日。
⑤《四川天府新區：多款新品發布，深度賦能地空協同的數字經濟新時代》，人民網，2025年3月17日。
⑥高志宏：《低空經濟高質量發展的法治保障研究》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第15期。
責編/孫渴 美編/楊玲玲
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