【摘要】推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。近年來，我國不斷完善相關政策，持續推進城鎮基本公共服務均等化，農業轉移人口市民化取得顯著成效。同時，在這一進程中，仍存在部分進城農民落戶積極性不高、公共服務供給不充分、地方政府推進動力不足等問題。“十五五”時期，科學有序推進農業轉移人口市民化，需通過提高公共服務覆蓋面、促進穩定就業與保障、保留農村相關權益、完善社區治理體系等舉措，促進農業轉移人口在城鎮留得住、過得好。

【關鍵詞】農業轉移人口市民化 新型城鎮化 “十五五”時期

【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出：“科學有序推進農業轉移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。”①當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，科學有序推進農業轉移人口市民化，不再局限于使其農村戶籍向城鎮戶籍轉變，更加注重城鎮基本公共服務向農業轉移人口深度覆蓋，實現其就業、教育、住房、醫療、養老等方面的“權益市民化”，讓全體人民共享現代化發展成果。

我國農業轉移人口市民化取得顯著成效

近年來，我國持續深化戶籍制度改革，進一步完善居住證制度，穩步推進城鎮基本公共服務覆蓋農業轉移人口，大力支持農民工就業和技能培訓，農業轉移人口市民化取得顯著成效。

不斷完善農業轉移人口市民化的政策體系。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，將加快農業轉移人口市民化作為新型城鎮化戰略重點任務，提出“存量優先、帶動增量”原則。2022年，國家發改委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》，進一步細化落戶辦法、推動基本公共服務均等化、城鄉融合發展體制機制改革等。2024年，黨的二十屆三中全會指出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。同年，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，明確進一步深化戶籍制度改革、健全常住地提供基本公共服務制度、促進農業轉移人口在城鎮穩定就業、保障隨遷子女在流入地受教育權利等重點任務，要求實施新一輪農業轉移人口市民化行動。國家建構的農業轉移人口市民化頂層制度體系，覆蓋戶籍改革、基本公共服務、社會保障、住房保障、就業支持等關鍵領域，為農業轉移人口市民化指明方向。

穩步擴大農業轉移人口市民化規模。“十四五”時期，受全球產業鏈供應鏈重塑、外部市場需求不確定性增加、城市財政收入減少等因素影響，我國城鎮化呈現出波動、減速的特征，但仍保持強勁動力。2024年，我國常住人口城鎮化率達到67%。②“十四五”時期城鎮化率年均增速較“十三五”時期平均增速有所回落，城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期。同時，我國在“十三五”實現“1億左右農業轉移人口在城鎮落戶”基礎上，注重縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距，2021—2023年，超過4000萬農業轉移人口在城鎮落戶③，相當于一個中型國家的人口總量。推進農業轉移人口從“規模落戶”向“深化市民權利保障”轉變初現成效。

加快推進城鎮基本公共服務均等化。農業轉移人口市民化，本質上是城鎮基本公共服務不斷覆蓋農業轉移人口，實現城鎮戶籍人口與非戶籍人口共享基本公共服務的過程。近年來，國家和地方政府“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度”，農業轉移人口獲得更廣泛、更優質的公共服務。除北京、上海等極少數城市外，大多數城市做到常住地登記戶口與基本公共服務掛鉤，常住人口高質量地享受到基本公共服務。主要表現在如下四方面。

隨遷子女教育權益得到有效保障。加大公辦學校學位供給力度，持續提高隨遷子女在公辦學校就讀比例。“十四五”期間，農民工隨遷子女在流入地接受義務教育比例超過95%，相較“十三五”期間提高約5個百分點。例如，在江蘇省，農民工隨遷子女義務教育階段入學率超過99％，其中在公辦學校就讀比例達到87％。全國百強縣之首的昆山市，義務教育階段外來務工人員子女占入學總人數的比例超過50%，達到10.9萬人。昆山市攻堅克難，實現100%的公辦學校招生入學實現“零擇校”，100%的空余學位用來吸納非戶籍學生。

社會保障覆蓋面不斷擴大。在“十四五”時期，國家著力完善醫療、養老等保險制度，健全社保體系，顯著提升農業轉移人口的社會保障水平。國家完善異地就醫結算系統，2023年實現跨省異地就醫直接結算，2024年，又將慢阻肺等五種門診慢特病納入跨省直接結算服務，農業轉移人口在居住地看病可以直接結算報銷。廣東、浙江、江蘇等務工大省，已全面放開靈活就業人員參保戶籍限制。例如，在浙江省嘉興市，不僅外地戶籍靈活就業人員可以在嘉興市參保，而且外來農業轉移人口可選擇在嘉興市購買城鄉居民醫療保險，享有與嘉興市戶籍居民同等的報銷比例、年度體檢、大病無憂等保障。農業轉移人口在居住地的社會保障已從“有沒有”轉向“優不優”。

住房保障持續改善。國家明確要求，有條件的城市將穩定就業、連續居住的農業轉移人口逐步納入保障性住房覆蓋范圍，并將保障性租賃住房作為主要供給渠道。根據住建部統計，“十四五”以來，全國累計建設籌集保障性租賃住房超過900萬套（間），重點服務對象為新市民和青年群體，其中進城務工人員是主要受益群體。各地積極推進規范化的住房租賃市場建設，通過增加小戶型供應、落實租購同權、完善租賃補貼政策等多項措施，有效降低農業轉移人口的租房負擔，改善其居住環境，為他們在城市中安居樂業、逐步融入城市社會提供堅實保障。

就業、收入水平穩步提升。實施就業優先戰略，農民工就業規模持續擴大、結構不斷優化。2024年，全國農民工總量達29973萬人，比“十三五”末的2020年28560萬人增加1400多萬人。農民工月均收入穩步增長，2024年突破4900元，比2020年的4072元增加828元，年均增速在4.7%以上。④超過3500萬農業轉移人口通過職業技能提升進入技術型崗位，就業穩定性顯著增強。各地加強城鄉就業服務網絡建設和精準技能培訓工作。在“十四五”期間，河南省通過建設覆蓋全省的“1+19+N”零工市場服務體系，設立“家門口”就業服務窗口，培訓農業轉移人口449萬人次，農村勞動力新增轉移就業238.2萬人，累計轉移就業3075萬人。浙江省嘉興市在全市布局職業培訓基地和基層站點，形成覆蓋城鄉的“30分鐘職業技能培訓圈”，推動農業轉移勞動力就近參加技能培訓。

當前我國農業轉移人口市民化面臨的主要問題

農業轉移人口市民化進程中，要面對第一代農民工返回到縣域城鎮再市民化問題，和新生代農民工及隨遷子女要求融入城市，享受優質公共服務，成為城市永久性居民的問題。第一代農民工逐漸變老，有相當比例的會選擇返鄉。作為當前農業轉移人口主體的新生代農民工，有的是自成年就來到城市，或從小就生活在城市，他們留在城市的愿望會更加強烈。這些問題因農業轉移人口對進城、落戶、返鄉的不同選擇而變得復雜，突出體現在以下方面。

農民在城鎮落戶的積極性有待提高。我國戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率約低18個百分點，不少在城鎮擁有穩定生活、甚至購買了城鎮住房的農業轉移人口，不愿意把戶口遷入城鎮。我國有3億多存量農業轉移人口和每年近千萬增量農業轉移人口，但三分之二以上農業轉移人口不愿意從農村退出和在城鎮落戶。⑤農業轉移人口愿意把戶口遷入落戶門檻高的特大城市和超大城市落戶，而對取消落戶限制的市區人口300萬以下的城市，落戶意愿較低，⑥這導致農業轉移人口陷入“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境⑦。筆者帶領的課題組在安徽省、江蘇省、浙江省的一些地區調研發現，不少訪談對象都認為把農村戶口遷到城鎮是“不劃算”的事情。例如，安徽省和縣烏江鎮四聯社區是全村整體拆遷安置社區，歷經2013年至2018年建設，已經與周邊的商品房小區合成為新社區。但原村的1500多人為繼續得到物業補貼、失地補貼、養老補貼等農民權益，至今不愿意改變農村戶口性質。

農業轉移人口獲得城鎮均等化公共服務有待推進。當前，在農民工隨遷子女入學、新生代農民工參保、靈活就業農民工參加基本醫療保險和基本養老保險、外埠老年人同等享受本地優待項目等方面上，農業轉移人口還不能充分享有城鎮基本公共服務。一些大城市和經濟發達地區的縣域城鎮，沒有買房、戶口沒有遷入當地的隨遷子女，需要按積分高低排位上學，有的只能到離住地很遠、甚至郊區的學校上學。較多選擇靈活就業和新業態就業的農民工，除工傷保險外，養老、醫療等職工保險不全，城鎮的生活不穩定。居住在城鎮社區中外埠老年人，一般只能享受社區和社會組織提供的測血壓、測血糖、健康輔導等服務項目，難以享受地方財政撥款的老人就餐補助、助潔、陪診等本地優待服務項目。農業轉移人口不能充分享有城鎮公共服務權益，影響其生活質量。

地方政府推進農業轉移人口市民化的主動性有待調動。地方政府推進農業轉移人口市民化，往往要算“社會賬”和“經濟賬”。在快速發展的城鎮化時期，拆遷農民房屋和征用農村土地，既能增加地方財政收入，又能吸引更多農業轉移人口拉動消費。而進入城鎮化穩定發展期后，推進城鎮公共服務向農業轉移人口覆蓋，需要地方拿出更多資金，因此，地方政府缺乏推進主動性。此外，地方缺乏積極性的原因，還有推進農業轉移人口市民化收益與付出成本不對等。2014—2020年農民工進城落戶1億人的收益與支付中，中央政府獲得市民化財政凈收益累計360億元，年均為50多億元；地方政府凈收益累計為-5500多億元，年均約-800億元⑧。這就是說，地方政府每吸納1名轉移人口，能夠獲得的財政收益1100多元，但要付出財政成本6600多元，凈損失5500多元，存在責權不匹配問題。

農業轉移人口就業結構性問題有待破解。第一代未能實現市民化的大齡農民工，就業難問題越來越突出，其中一些人因超齡導致就業難，不得不返鄉。即使堅持留在城鎮的，也多從事門衛、清潔、綠化等低工資的工作。在城市出生、長大的新生代農民工，不愿意再像他們父輩那樣，從事報酬較低的工作，但可供他們選擇的崗位有限。此外，在外賣配送員、快遞員、網約車司機等新業態就業崗位上，農民工占比超過一半以上，流動性大，大多數人員未繳納城鎮職工社會保險。難找工作、社會保險不完善，返鄉創業、就業途徑少，缺乏資金支持等問題，影響農業轉移人口的家庭生活質量。

科學有序推進農業轉移人口市民化的建議

當前，農業轉移人口市民化面臨的問題，不僅是農業轉移人口進城、落戶、轉變身份等單方面問題，其進城或返鄉、居住或不落戶的選擇，增加農業轉移人口市民化的不確定性。科學推進農業轉移人口市民化，應堅持“以人為本”“投資于人”發展理念，提高存量和增量農業轉移人口的市民化質量，在“規模市民化”上優化市民化結構。具體建議主要有以下幾點。

推進公共服務全覆蓋，化解農業轉移人口市民化的“痛點”。基本公共服務是推進農業轉移人口市民化的重要支撐，解決農業轉移人口“半市民化”問題的關鍵在于提高城鎮基本公共服務均等化質量，促進城鎮公共服務覆蓋全部農業轉移人口。當前城鎮基本公共服務在覆蓋農業轉移人口上還存在諸多“短板”“弱項”，需要積極回應并系統解決他們在日常生活中面臨的急難愁盼，增強公共服務的針對性、可及性和有效性。例如，增加面向常住人口尤其是農業轉移人口的義務教育學位供給，逐步取消隨遷子女“積分”安排學校的規定，保障所有隨遷子女與城鎮戶籍孩子同等享有就近接受義務教育的權利；完善城鎮醫療健康服務體系，保障城鎮非戶籍居民與戶籍居民享有同等的看病報銷、年度體檢、老年人保健、慢性病管理、大病救助等服務；促進城鎮基本養老服務向非本地戶籍常住老年人延伸覆蓋，著力解決高齡老人在社區就餐補助和失能、半失能老人的上門照料、陪同就醫等生活問題；構建“租購并舉、以租為主、階梯保障”的住房供應體系，將農業轉移人口納入保障性租賃住房的重點保障群體，解決農業轉移人口在城鎮“住得好”“留得下”問題。

聚焦就業與保障，夯實農業轉移人口融入城鎮的基礎。促進農業轉移人口在城鎮穩定就業，是推進農業轉移人口市民化的第一要務。反對采用一刀切方式清退“超齡”農民工，切實維護超齡農民工就業需求和就業權益，避免他們陷入無事可做、無錢養老的困境。搭建地區間勞務用工與輸出橋梁。針對農民工不同群體，包括外出就業農民工、返鄉農民工和防止返貧農民工群體，展開關心關愛專項活動。例如，支持交通部門開放綠色通道，確保農民工出行方便；加強政府補貼性職業技能培訓，幫助農民工提升職業技能；強化數字化就業平臺建設，打通企業用工與農民工找工作之間的堵點。完善農民工的社會保障工作體系。督促用人單位為職工購買社會保險，積極探索靈活就業群體和新業態就業群體的社會保障新渠道，為他們提供托底、基本、普惠的社會保障。引導返鄉農民工就業和創業。新發展階段農民工進城打工和返鄉就業、創業成為一種常態，縣域城鎮要實施好“歸雁工程”，做好返鄉創業扶持，為懷揣技術、資金和理想返鄉的農民工提供更好的就業、創業平臺。

保留農村相關權益，解除農民進城落戶的后顧之憂。中國農業人口規模龐大，市民化任務艱巨，當前，農業轉移人口市民化，可考慮保留其農村集體經濟組織成員資格和農村集體權益的“根”。一方面，不斷增強城鎮公共服務向農業轉移人口覆蓋，保障他們充分享有城鎮戶籍居民的公共服務權益，使他們過上穩定的城鎮生活；另一方面，完善相關法律法規，不強迫農民放棄農村權益，保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，并探索建立自愿有償退出的辦法。切實維護農業轉移人口的農村權益，充分保障他們的城鎮市民和農村集體經濟組織成員雙重身份，讓他們放心進城、安心在城鎮生活。

完善社區治理體系，助力農業轉移人口更好融入城鎮生活。城鎮存在大量本地農業轉移人口集中安置型社區，和外地農業轉移人口與城鎮戶籍居民生活在一起的混居型社區，鑒于此，城鎮社區治理需要將農業轉移人口群體作為重要的服務對象和治理主體，不斷完善社區治理體系。把促進農業轉移人口市民化工作作為城鎮社區治理的重要內容和考核指標，社會工作部在城鎮基層治理和社區建設中應重視促進農業轉移人口的社區融入工作，并會同相關部門制定相關社區服務清單。將農業轉移人口作為社區治理的重要參與主體，引導、規范他們參與社區活動行為，充分發揮農業轉移人口在社區治理中積極性和主動性。將其融入城鎮社區作為社區服務的重要抓手，多舉措促進他們與戶籍居民互動，提高其對城鎮社區認同感、歸屬感。

【注：本文系國家社科基金重大專項“加快農業轉移人口市民化的主要困境與解決思路研究”（項目編號：24ZDA050）成果、江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心專項課題（江蘇省社會科學基金重點課題）“健全推進新型城鎮化體制機制研究”(項目編號：24ZXZA032)成果】

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②《社會事業向好發展　民生福祉不斷增進——“十四五”以來社會民生統計報告》，國家統計局網站，2025年9月28日。

③《國務院政策例行吹風會》，中國政府網，2024年8月2日。

④此數據參考《2024年農民工監測調查報告》《2020年農民工監測調查報告》計算得出。

⑤田旭：《隱性壁壘、城市融入與農業戶籍流動人口落戶》，《農業經濟問題》，2022年第11期。

⑥張琦：《城鄉融合視角下加快農業轉移人口市民化路徑研究》，《人民論壇·學術前沿》，2025年第1期。

⑦程郁、趙俊超、殷浩棟等：《分層次推進農民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境》，《管理世界》，2022年第4期。

⑧魏義方、顧嚴：《農業轉移人口市民化為何地方政府不積極——基于農民工落戶城鎮的成本收益分析》，《宏觀經濟研究》，2017年第8期。

責編/陳楠 美編/王夢雅

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