【摘要】“無廢城市”是踐行習近平生態文明思想，推動城市綠色轉型與美麗中國建設的重要舉措。當前，我國“無廢城市”建設取得積極成效，逐步形成從地市到省域共建的局面，基礎設施利用處置能力不斷加強，“無廢理念”逐步深入人心。同時要看到，“無廢城市”建設仍面臨利用處置能力不足、歷史欠賬積壓、監管考核不到位，以及要素保障不充分等挑戰。為此，應明確“無廢城市”建設中長期目標，聚焦重點任務關鍵環節，構建全方位保障體系，探索優化實施路徑，助力美麗中國建設。

【關鍵詞】“無廢城市”  固體廢物治理  循環經濟  綠色轉型  美麗中國

【中圖分類號】F124.5； X705    【文獻標識碼】A  

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“實施固體廢物綜合治理行動。”①隨著我國城鎮化進程不斷加快，固體廢物產生量持續增長，給生態環境和城市可持續發展帶來嚴峻挑戰。“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。“無廢城市”建設，可有效推進固體廢物治理由重點整治向系統治理轉變。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把生態文明建設擺在治國理政的重要位置，對固體廢物污染防治工作的重視程度前所未有。黨的十九大、黨的二十大報告先后提出，到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。生態環境根本好轉，是美麗中國建設目標基本實現的顯著特征，包括固體廢物污染防治在內的環境問題將得到根本性改善。從政策推進歷程來看，2018年年初，中央全面深化改革委員會將“無廢城市”建設試點列入年度改革工作任務；6月，《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，開展“無廢城市”試點，推動固體廢物資源化利用②；12月，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》，“無廢城市”建設試點正式啟動。進入“十四五”時期，2021年11月，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》要求，穩步推進“無廢城市”建設，鼓勵有條件的省份全域推進“無廢城市”建設；12月，生態環境部會同17個部門印發《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》指出，推動100個左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設③，標志其從局部試點向全國推開邁進。2024年1月，《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出城鄉“無廢”理念和建成“無廢城市”要求，并明確“無廢城市”建設的具體工作目標，2027年“無廢城市”建設比例達到60%，固體廢物產生強度明顯下降；到2035年，“無廢城市”建設實現全覆蓋，東部省份率先全域建成“無廢城市”④。

“無廢城市”作為一種先進的城市治理理念，已經成為推動城市綠色轉型的重要抓手。我國“無廢城市”建設，從2018年在11個城市和5個特殊地區進行試點探索，到目前在113個城市和8個特殊地區深入推進，形成從局部試點向全國推開的良好局勢。

“無廢城市”建設是減污降碳、協同增效的抓手，是衡量城市治理現代化水平的標尺

“無廢城市”建設是實現“雙碳”目標的有效路徑，是減污降碳、協同增效的重要抓手。“無廢城市”建設，通過推進固體廢物源頭減量和資源化利用，可以直接或間接減少溫室氣體排放。一方面，減少原材料開采和產品生產過程中的能源消耗和排放。以廢鋼回收利用為例，用廢鋼生產鋼鐵比用鐵礦石生產可減少能源消耗60%、減少二氧化碳排放70%。另一方面，減少固廢填埋產生的溫室氣體排放，通過減少填埋量或者強化填埋場的風險防范，可以有效控制甲烷排放。根據聯合國環境規劃署的評估，改善固體廢物回收利用及處理處置等環節可使全球溫室氣體總排放量減少10％—15％，從全生命周期來看，減排效果可高達20％。我國每年產生的工業固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾、農業固體廢物及危險廢物等超過110億噸。實現雙碳目標，彌補短板的路徑就是“無廢城市”建設。⑤中國循環經濟協會的測算結果表明，“十三五”期間，發展循環經濟對我國碳減排的貢獻率約為25%，充分證明“無廢城市”建設在“雙碳”目標實現中的重要作用。

“無廢城市”建設是衡量城市治理現代化水平的重要標尺。城市是人口最密集、經濟活動最集中的區域，是“無廢城市”建設的重要載體。現代城市治理要求從粗放式管理向精細化治理轉變。“無廢城市”建設需要城市管理各部門協同配合，是提升整體治理效能的重要手段。開展“無廢城市”建設，需要錨定廣泛形成綠色生產生活方式的遠景目標要求，著力優化產業結構、能源結構等，加快工業發展方式綠色轉型，推行產品綠色設計，構建綠色供應鏈，推進綠色礦山和綠色園區建設，大幅降低工業固體廢物產生強度。探索重點行業固體廢物減量化和資源化路徑，實現減污降碳協同增效。推動農業農村綠色低碳發展，提升農業固體廢棄物綜合利用水平。形成綠色低碳生活方式，促進生活源固體廢物減量化、資源化。

我國“無廢城市”建設取得的成效

“十四五”期間，據不完全統計，“113+8”個城市和特殊地區，共實施固體廢物利用處置工程項目3700余項。各地以機關、企業、學校為對象，累計建設2.5萬余個“無廢細胞”，逐步形成從學校到家庭，再到社會的“無廢”文化傳播鏈。⑥云南、海南、西藏等15省份將“無廢城市”建設納入對地方污染防治攻堅戰成效考核及高質量發展績效評價內容。⑦此外，還有不少沒有納入國家“無廢城市”建設名單的城市和地區，也在積極對標國家標準開展“無廢城市”建設。

逐步形成從地市到省域共建的局面。重慶、浙江、江蘇等19個省份陸續印發文件，積極推動全省域梯次推進“無廢城市”建設。東部地區10個省份中，已有9個省份在有序全域推進“無廢城市”建設。長三角、粵港澳、京津冀等國家重大戰略區域，均已簽署“無廢城市”協同共建合作框架協議。此外，東北地區的長春、沈陽、哈爾濱、大連，湖北省宜昌、荊門、荊州、恩施等地，已簽署共建合作協議書，江西、湖北、湖南三省達成共建合作協議，標志著我國長江經濟帶全面開啟“無廢城市”共建的新篇章。

“無廢理念”得到廣泛認同。在法律層面，2020年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》提出，“國家推行綠色發展方式”“國家倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式”“采取有效措施減少固體廢物的產生量、促進固體廢物的綜合利用、降低固體廢物的危害性，最大限度降低固體廢物填埋量”。隨后，有6個省份開展固體廢物污染環境防治條例修訂工作，均以不同方式將“推動全域‘無廢城市’建設”等內容納入其中。此外，上海市率先制定《上海市無廢城市建設條例》，是首部“無廢城市”建設地方立法。在綠色生產生活層面，工信部聯合生態環境部公布了全國首批9個“無廢園區”，和19個“無廢企業”典型案例。江蘇省積極推進“無廢運河”建設，指導28家化工園區全面啟動“無廢園區”建設。山東省著力打造“美麗山東 無廢同行”志愿服務品牌，組織有關省直部門、高校、社區（村居）以黨建共建等方式，開展主題活動2000余場，累計參與活動人數超34萬人，“無廢”生活方式逐步成為社會共識。

固體廢物利用處置和監管能力不斷加強。2025年底前，“1+6+20”（1個國家危險廢物環境風險防控技術中心、6個區域性危險廢物環境風險防控技術中心和20個區域性特殊危險廢物集中處置中心）危險廢物重大工程計劃大部分將啟動實施，可進一步提升我國危險廢物的利用處置能力和風險防控能力。“十四五”以來，全國危險廢物集中利用處置能力達到2.23億噸/年，生活垃圾焚燒處置能力達到114.1萬噸/天，比“十三五”末分別增長58.8%和72.4%，⑧危險廢物集中利用處置能力與產廢情況總體匹配。截至2023年底，全國已有70余萬家企業納入信息系統管理，較2018年啟動系統使用時增加近15倍。生態環境部聯合最高人民檢察院、公安部，自2020年起連續組織開展深入打擊危險廢物環境違法犯罪專項行動，共查處案件1.9萬起。生態環境部開展固體廢物堆場排查工作，聯合有關部門部署開展非法傾倒處置固體廢物、生活垃圾填埋場等專項整治行動，一批突出固體廢物問題得到有效解決。

“無廢城市”建設面臨的主要問題

利用處置能力不足、區域不均衡。部分地區大宗工業固體廢物、建筑垃圾、農業固體廢物等利用消納能力不足、渠道不暢，還有少數貯存處置設施存在環境風險隱患。動力電池、風電機組和光伏組件（“新三樣”固廢）陸續進入退役期，新型固體廢物問題日益凸顯，相關回收體系和利用技術還不完善。我國固體廢物利用處置能力存在區域不平衡問題，東部沿海地區能力較強，中西部地區能力不足；城市能力較強，縣域及農村能力不足。部分危險廢物類別的利用處置能力不足，而一些通用類別的處置能力又存在產能過剩。煤矸石、粉煤灰等大宗工業固廢綜合利用率仍待提升，尤其是在一些資源型城市，消納能力跟不上產生速度，導致大量固廢堆存。　　

歷史欠賬未得到系統解決。我國固體廢物產生量長期處于高位，每年產生各類固體廢物總量超過110億噸，最新調查顯示，我國僅歷年累積堆存的工業固體廢物就超過330億噸，占地面積超過3500平方公里⑨。長期以來，以重化工為主的產業結構和以煤為主的能源結構，導致大宗工業固廢產生量持續高位運行，歷史堆存總量超過300億噸。根據各地發布的固體廢物污染環境防治信息來看，固體廢物產生強度雖總體呈現出下降趨勢，但仍有少數城市出現不降反增的態勢。近年來，固體廢物綜合利用率雖總體提升，但受到建筑等行業影響，消納路徑進一步收縮，固體廢物新增堆存量仍然較多。

非法傾倒、違規處置問題。2024年，在開展“無廢城市”建設的城市和地區中，被中央和省級生態環境保護督察以及中央媒體曝光的固體廢物環境違法事件共計20余起，多為建筑垃圾、生活垃圾、固體廢物的違規傾倒問題。此外，2025年第三輪第四批中央生態環境保護督察發現，部分城市生活垃圾處理設施建設滯后，存在違規處置問題，少數城市的生活垃圾轉運系統不完善，一些垃圾被長期簡易填埋或隨意傾倒，滲濾液污染問題突出。非法傾倒、違規處置等行為，不僅污染生態環境，也沖擊了正常市場秩序。

目標責任考核不明確，監管能力不足。《地方黨政領導干部生態環境保護責任制規定（試行）》雖然明確地方黨政領導干部生態環境保護責任制，但固體廢物污染防治，在污染防治攻堅戰考核中缺乏相應考核指標和權重，尚未有效壓實地方和相關部門責任。基層固體廢物環境監管隊伍力量薄弱，信息化、智能化監管手段應用不足，對固廢產生、轉移、處置的全過程“一張網”式精準監管能力有待提升。例如，2024年4月，上海市生態環境局查處一起典型的建筑泥漿非法跨省轉移案件，涉事公司在未向主管部門備案的情況下，將600立方米施工泥漿從上海轉移至江蘇昆山進行利用，暴露出固廢跨區域轉移監管的漏洞。⑩

關鍵要素保障不充分。“無廢城市”建設是一項系統工程，需要土地、資金、政策等多種要素的協同保障。當前，固體廢物處理設施項目面臨“鄰避效應”等問題，大宗工業固廢“基于自然”的綜合利用方案土地要素保障不足，導致選址落地難。一方面，固體廢物資源化利用項目多具有公益屬性，投資回報周期長，社會資本參與的積極性不高。在政策和標準方面，一些資源化再生產品的標準體系、推廣應用機制尚不健全，導致市場競爭力不強，制約著產業的規模化、高質量發展。另一方面，副產物和固體廢物界定不清，存在以“副產品”名義非法轉移固體廢物，甚至危險廢物導致污染環境的情況。

“無廢城市”建設的重點任務和關鍵環節

強化固體廢物分級分類管理。針對不同環境危害級別的固體廢物及其產生源，實施差別化的環境管理對策，提高固體廢物環境管理的精細化水平。全面推進綠色礦山、“無廢”礦區建設，減少尾礦庫貯存量。加快鋼鐵、有色金屬、化工、建材等傳統行業綠色化升級改造，通過優化生產工藝，推動固體廢物源頭減量。推動綠色制造體系建設，深入開展“無廢園區”“無廢企業”建設。加強清潔生產過程管理，強化清潔生產審核、低碳生產審計，拓展推廣“以渣定產”模式，嚴格守住資源能源消耗與固廢產生上限。

補齊利用處置能力短板。拓寬利用途徑，深化“基于自然”的解決方案，加快制定環境風險小的工業固廢充填回填技術規程和風險評估方法體系。確保在環境風險可控的前提下，建立科學論證、制定規范、上報備案、主動公開、全程監督的綜合利用監管程序，推動固體廢物在生態修復、土壤治理等領域的規模化利用。分領域施策，針對鋼鐵工業固體廢物、有色冶煉渣、化工廢渣、電解錳渣和廢耐火材料等集中的區域，發布專項指導意見，提高大宗工業固體廢物綜合利用率。加快推動危險廢物區域處置中心建設和運行，提高產廢類別和處置能力匹配度。推動各地區因地制宜制定建筑垃圾污染環境防治工作規劃，確保建筑垃圾消納能力。應對“新三樣”固廢，明確回收處置責任，引導責任方開展退役光伏組件的逆向物流網絡設計與試驗，明確其利用處置技術路徑，提前布局利用處置能力。

構建“存量清零、增量受控”的風險防控體系。針對存量治理，加快研究制定歷史遺留固體廢物堆存場所環境風險管控指導意見，建立分級管理體系，明確整治目標、措施、時限、資金需求，消除歷史遺留堆存固體廢物環境風險。針對增量管控，規范、指導和激勵企業進行固體廢物協同處置利用，鼓勵企業開發適合多源固廢協同處置的高效、低排放設備，拓寬新增固體廢物利用處置途徑。推廣應用具備泄漏實時監測預警功能的智慧填埋貯存技術，實現泄漏污染早預警、早發現、早治理。

完善“天空地網”一體的監管體系。充分運用衛星、遙感、物質流和信息流等現代化手段，強化固體廢物全生命周期信息提取能力，有效防范固體廢物非法傾倒。暢通問題線索發現和收集渠道，形成遏制非法行為的強大社會輿論氛圍。針對排查核實非法傾倒處置固體廢物問題，加快制定整改措施，明確固體廢物清除處置、原位治理、污染管控等措施，以及目標要求、完成時限和責任單位。開展傾倒高發類別危險廢物產排系數研究，厘清產廢量與日常生產工況、環境監測等因素的關聯機制，建立典型行業產廢量動態預測與校核方法，為固體廢物減量化決策和遏制固體廢物非法傾倒處置等違法行為提供參考。

健全“無廢指數”考核機制。以美麗中國建設為目標導向，修訂“無廢城市”建設指標體系和“無廢城市”評估指標體系，明確各類城市建設工作的重點工作任務。以不同城市經濟社會發展水平為基礎，研究建立差異化的具有目標考核功能的“無廢指數”指標體系，精準研判各地的“無廢城市”建設進展情況。推動將“無廢指數”等指標納入考核指標體系，落實固體廢物污染防治目標責任制。探索建立面向部門的即時反饋體系，以便各區級部門快速調整優化政策制度，合理調配各類資源以支持短板領域的發展。

共享“無廢城市”信息一張網。建立集固體廢物全生命周期管控、數字化管理、實時優化反饋等功能于一體的信息化管理平臺，明確生態環境、住建、工信、農業農村、商務等部門數據信息采集職責，打通各類固體廢物產生、轉移、利用、處置各環節相關主體數據的流通渠道，推動數據共享、流程優化與業務協同，提升管理效率。

健全“無廢城市”建設的保障體系

建立“無廢城市”法律體系。以編撰生態環境法典為契機，加強《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律的銜接，構建跨部門固廢相關數據共享機制，進一步強化和細化減量化和資源化等相關要求，依法將固體廢物治理全生命周期有關環節的指導性、鼓勵性和原則性要求，逐步轉化為明確性和強制性要求。推動修訂《中華人民共和國環境保護稅法》，對貯存、處置大宗固體廢物征收環境保護稅，通過稅收杠桿提升企業綜合利用積極性。

完善“無廢城市”標準體系。建立固體廢物核算和統計標準，確保數據信息真實有效。適時制定《固體廢物綜合利用標準通則》，建立銜接到位、配合嚴密的綜合利用標準體系。以《一般工業固體廢物貯存和填埋污染控制標準》《危險廢物填埋污染控制標準》修訂為契機，以地區差異為導向，完善固體廢物填埋污染控制技術標準體系，分級制定差異化填埋污染控制技術規范。

優化“無廢城市”市場體系。以國有企業、優質民營企業為主體，培育一批固體廢物利用處置龍頭企業，健全固體廢物產業鏈條。拓展“無廢貸”等“無廢城市”建設投融資工具包，探索應用綠色信貸、綠色債券、綠色產業投資基金等金融工具，優化資源綜合利用增值稅減免等稅收優惠政策，吸引金融機構和社會資本向固體廢物產業進行投資。

強化“無廢城市”技術體系。圍繞固體廢物源頭減量、資源化利用、無害化處置等環節，支持科研機構和企業開展技術研發。建立產學研用協同創新機制，研究發布“無廢城市”建設先進適用技術名錄，推動科技成果轉化應用。開展固體廢物全過程集成技術與綜合示范，支持打造一批固體廢物綜合利用技術示范項目。

健全“無廢城市”監管體系。完善固體廢物排污許可制度，研究制定固體廢物排放量核算方法等排污許可技術規范，將工業固體廢物依法納入排污許可管理，強化事中事后監管。深化環境信息依法披露制度改革，推動環境信息數據互聯互通、共享共用。

深化“無廢城市”理念推廣。完善“無廢城市”細胞建設評價體系，以機關、學校、社區、醫院、景區等社會單元為重點，廣泛開展“無廢城市”細胞建設。在全國環境日、“國際無廢日”等重要時間節點，廣泛開展“無廢城市”宣傳教育，提高公眾對“無廢城市”的認知度。充分引導公眾參與“無廢城市”建設，將“無廢”理念融入大型賽事、展覽、會議、節日等活動。

“無廢城市”彰顯城市可持續發展理念，其探索與實踐不僅關乎固體廢物治理效能的提升，也是實現高質量發展、高水平保護、高品質生活的內在要求，更是對城市發展模式、治理體系乃至文明形態的一場深刻變革。當前，我國“無廢城市”建設在制度框架構建、基礎設施提升、社會共識凝聚等方面取得顯著成效，為更大范圍的推廣積累寶貴經驗。未來，應以美麗中國建設目標為引領，科學規劃中長期發展藍圖，明確分階段的重點任務，從法律、標準、市場、技術、監管、文化宣傳等全方位推進“無廢城市”高質量建設。

【注：本文系京津冀環境綜合治理國家科技重大專項“面向宜居的北京城市副中心多場景五廢共治關鍵技術與示范”（項目編號：2025ZD1204405）成果】 

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，新華社，2018年6月24日。

③《關于印發〈“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案〉的通知》，生態環境部網站，2021年12月15日。

④《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》，新華社，2024年1月11日。

⑤王泳：《“無廢城市”會成為兩會熱詞嗎？》，人民政協網，2022年1月22日。

⑥《10月例行新聞發布會實錄》，生態環境部網站，2024年10月22日。

⑦郭伊均：《持續深化“無廢城市”建設》，《時事報告》，2024年第7期，第30-31頁。

⑧《[高質量完成“十四五”規劃系列主題新聞發布會]介紹以生態環境高水平保護推動高質量發展情況圖文實錄》，國新網，2025年9月19日。

⑨《生態環境部：固廢污染防治成美麗中國建設短板》，央視新聞客戶端，2025年9月19日。

⑩《生態環境部公布第二十一批生態環境執法典型案例（非法轉移傾倒固體廢物領域）》，生態環境部網站，2024年11月19日。 

責編/陳楠    美編/楊玲玲

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