摘 要:“人工智能+治理”能夠大大提升決策制定和執(zhí)行的效率，推動治理理念從傳統(tǒng)的“人力主導(dǎo)”走向“人機協(xié)同”，成為應(yīng)對復(fù)雜治理、優(yōu)化公共服務(wù)的新路徑。“十五五”時期，“人工智能+治理”將進一步發(fā)展完善，在推進數(shù)字中國建設(shè)、推進社會治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。作為供給側(cè)的人工智能大模型，應(yīng)與需求側(cè)的社會治理實踐更好匹配，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，構(gòu)建人本、包容、共治的社會治理場景，推動“人工智能+治理”走向深入。

關(guān)鍵詞:人工智能+治理 數(shù)字治理 智慧治理 人機共生

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

2025年8月，《國務(wù)院關(guān)于深入實施“人工智能+”行動的意見》印發(fā)，其中，“人工智能+”治理能力是加快實施的重點行動之一，提出“開創(chuàng)社會治理人機共生新圖景”。[1]同年10月，黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“全面實施‘人工智能+’行動，以人工智能引領(lǐng)科研范式變革，加強人工智能同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設(shè)、民生保障、社會治理相結(jié)合，搶占人工智能產(chǎn)業(yè)應(yīng)用制高點，全方位賦能千行百業(yè)。”[2]2025年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出：“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理。”[3]

數(shù)字技術(shù)作為世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的先導(dǎo)力量，日益融入經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域全過程，驅(qū)動生產(chǎn)生活和治理方式變革。中國特色社會主義進入新時代，黨和國家高度重視人工智能發(fā)展、應(yīng)用和治理。早在2018年10月，十九屆中央政治局就人工智能發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢舉行集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時指出“要加強人工智能同社會治理的結(jié)合”，強調(diào)“運用人工智能提高公共服務(wù)和社會治理水平”。[4]2019年11月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在構(gòu)建社會治理體系方面，首次增加“科技支撐的社會治理體系”的表述。[5]

近年來，各地在治理實踐中圍繞科技支撐進行一系列探索，以數(shù)字技術(shù)推進社會治理現(xiàn)代化取得顯著成就，政府管理方式和社會治理模式實現(xiàn)由“電子政務(wù)”到“數(shù)字治理”，再到“智慧治理”的躍遷。“人工智能+治理”不僅是技術(shù)工具的廣泛應(yīng)用，更推動社會治理從傳統(tǒng)的“人力主導(dǎo)”走向“人機協(xié)同”，是治理方式和治理理念的變革。

演進歷程

2020年，習(xí)近平總書記在浙江考察時指出，“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”[6]。我國的智慧治理，從20世紀90年代的電子政務(wù)建設(shè)，到如今的“人工智能+治理”，正是經(jīng)歷了數(shù)字化、智能化、智慧化的歷程。

從電子政務(wù)到數(shù)字賦能：社會治理的工具創(chuàng)新。20世紀90年代的電子政務(wù)建設(shè)，可視作政府管理數(shù)字化的萌芽。這一階段，政府部門嘗試將信息化手段應(yīng)用于行政管理和公共服務(wù)，其目標在于提高辦公效率和信息透明度，基本停留于“流程上網(wǎng)”的初級階段。進入21世紀，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的迅速發(fā)展，宣告數(shù)字化時代的來臨，政府治理和社會服務(wù)進入數(shù)字化階段。

我國是較早明確將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，并從頂層規(guī)劃和應(yīng)用實踐等方面對數(shù)據(jù)要素進行探索創(chuàng)新的國家。[7]數(shù)字化對行政組織優(yōu)化、治理機制創(chuàng)新、行政與治理效率提升等都產(chǎn)生重大而深遠的影響。數(shù)字化有助于打破傳統(tǒng)治理界限與技術(shù)局限，重塑公共服務(wù)的責(zé)任主體和流程機制，尤其是基于工作數(shù)據(jù)的垂直控制，增強上級業(yè)務(wù)部門在日常工作中的“存在感”，及其對下級管理部門的影響力。[8]在政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，數(shù)字技術(shù)不僅對治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和服務(wù)方式進行再造，而且在一定程度上重塑政府、市場、社會的關(guān)系，提升政府治理水平，形成良好的“政府-社會-市場”互動機制。數(shù)字化破除信息壁壘、降低門檻，方便群眾反饋問題和參與基層治理，很大程度上激發(fā)社會活力，拓展基層社會治理中居民的參與范圍和參與深入，推動形成共建共治共享的社會治理格局。

從數(shù)據(jù)賦能到人機互動：人工智能觸發(fā)治理理念重塑。隨著機器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)、自然語言處理、計算機視覺、大模型和生成式人工智能等數(shù)智技術(shù)的發(fā)展，人工智能超越“平臺型治理”的數(shù)字賦能，大大提升決策制定和執(zhí)行的效率，社會治理也更趨向于人機協(xié)同的“知識型治理”，“人工智能+治理”成為應(yīng)對復(fù)雜治理、優(yōu)化公共服務(wù)的新路徑。

人工智能尤其是生成式人工智能，很大程度上具備類人化的語義理解與生成能力，在與治理主體的交互中不斷學(xué)習(xí)和改進，“從而嵌入治理關(guān)系本身”。因此治理不再局限于信息流動的提速，而是重塑知識與規(guī)則。人工智能不僅執(zhí)行任務(wù)，還具有預(yù)測能力。通過對非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和復(fù)雜因果關(guān)系的建模，生成風(fēng)險預(yù)測與趨勢分析，提升社會治理的預(yù)警和預(yù)判能力，讓社會治理從過去的“救火式”走向“超前性”[9]。人工智能賦予治理系統(tǒng)更強的適應(yīng)性與學(xué)習(xí)能力，在不斷學(xué)習(xí)過程中實現(xiàn)“模型涌現(xiàn)”，且具有自我迭代性，其治理邏輯超越傳統(tǒng)數(shù)字化的“靜態(tài)規(guī)則執(zhí)行”，走向動態(tài)演化與場景化響應(yīng)。可見，人工智能不只是“數(shù)字化的延伸”，其不僅改變效率邏輯，還重塑規(guī)則生成機制，能夠作為敏捷治理的支撐工具，對社會復(fù)雜性作出實時反饋與適應(yīng)性調(diào)整，開啟人機協(xié)同的共治新圖景。

生成式人工智能以獨特的學(xué)習(xí)生成機制，深刻影響著治理的結(jié)構(gòu)和過程。借助大模型的推理與生成能力，人工智能可以在政策模擬中進行情景重現(xiàn)和反事實分析，幫助決策者預(yù)判不同方案的潛在后果，在很大程度上解決治理中認知局限的問題。人工智能與數(shù)據(jù)編織、生態(tài)聯(lián)盟相結(jié)合，能夠打破不同部門執(zhí)行間的斷裂，使制度執(zhí)行更具柔性和協(xié)調(diào)性[10]，減少治理中的執(zhí)行僵化問題。通過對個體行為的建模，動態(tài)調(diào)整政策閾值，使公共服務(wù)具有“情境敏感性”，能夠理解不同群體的差異化需求，提升公共服務(wù)的響應(yīng)與應(yīng)變能力。通過智能問答與政策推送，提供更高效的政務(wù)服務(wù)、智能警務(wù)與風(fēng)險防控，為公共安全提供更充分的保障、數(shù)據(jù)編織與城市大腦，使城市更加智慧。

值得注意的是，過度依賴數(shù)字化可能會出現(xiàn)“數(shù)字異化”和“數(shù)字形式主義”，帶來治理內(nèi)卷，導(dǎo)致基層干部出現(xiàn)“數(shù)字倦怠”現(xiàn)象[11]。需要在更深層次上關(guān)注數(shù)字化社會治理中“人”和“技術(shù)工具”的關(guān)系，從制度機制建設(shè)、數(shù)字素養(yǎng)提升、倫理規(guī)范與法律規(guī)制等多方面[12]，構(gòu)建有效的社會治理系統(tǒng)生態(tài)機制；跳出工具理性的思維框架，從單一的技術(shù)嵌入走向“價值—制度—環(huán)境—倫理—組織—技術(shù)”的多重協(xié)同，不斷審視技術(shù)運用的“邊界和限度”，創(chuàng)新社會治理思路與價值理念，并進一步探討治理中人工智能與具體場景的適配，避免技術(shù)懶政。

探索實踐

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)作出一系列部署，我國數(shù)字政府治理服務(wù)效能顯著提升，數(shù)字技術(shù)推動社會治理更加精準有效。浙江省在數(shù)字治理和智能治理領(lǐng)域作出一系列探索，涌現(xiàn)出一批值得借鑒的案例。

“社會治理智能體”，提升治理效能。當前，社會治理存在著數(shù)據(jù)體量大、來源復(fù)雜、事件分類與地址標準不統(tǒng)一、人工篩查效率低以及傳統(tǒng)算法難精準識別風(fēng)險等問題。杭州市蕭山區(qū)社會治理中心開發(fā)“社會治理智能體”，為破解這些困境提供新的方案。首先，建成政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)統(tǒng)辦”、城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”和社會民生“一網(wǎng)共治”的“三網(wǎng)融合”智治駕駛艙，實現(xiàn)各類緊急事件在線監(jiān)控、社會治理和城市運行問題即時感知。其次，正式上線深度求索（Deepseek）網(wǎng)格人工智能智能助手，構(gòu)建“智能體+自然人”的人機互動模型，實現(xiàn)“簡單事項機器辦”“復(fù)雜事項專窗辦”的雙線并行；探索打造人工智能助企智能體，實現(xiàn)政企供需匹配。再次，開發(fā)深度求索（DeepSeek）+“矛盾調(diào)解”系統(tǒng)，應(yīng)用人工智能輔助決策、大模型智能識別分析和研判全區(qū)所有事件，發(fā)現(xiàn)規(guī)律性問題，提前預(yù)警預(yù)測，“治病于未病”。

“人工智能同事”，賦能基層民主協(xié)商。杭州市小河街道以“紅茶議事會”這一“小場景”撬動社會的“大治理”，開發(fā)“人工智能同事”應(yīng)用系統(tǒng)，構(gòu)建“民主協(xié)商+科技支撐”的治理機制，將“紅茶議事會”從傳統(tǒng)的議事模式迭代升級為數(shù)字化、智能化、可追溯、可持續(xù)的基層治理引擎。一是議事主題智能選擇，開發(fā)“智能檢索問答”應(yīng)用場景，將議事數(shù)據(jù)升華為結(jié)構(gòu)化、可復(fù)用的“治理知識元”，動態(tài)感知民意熱點，明確參與群體、重點議事方向等。二是助力議事成果有效達成，開發(fā)“知識倉庫”應(yīng)用場景，將議事涉及的文件材料、會議記錄、工作臺賬等歸檔材料，進行抽取、對齊、去重與整合，形成可視化的數(shù)據(jù)信息，提升議事質(zhì)量與決策效率。三是議事簡報智能生成，開發(fā)“公文助手”應(yīng)用場景，利用預(yù)設(shè)模板，在議事完成后系統(tǒng)即可自動生成統(tǒng)一格式的議事簡報，提升議事記錄效率。四是完善議事隊伍篩選培訓(xùn)，開發(fā)“數(shù)據(jù)評估”應(yīng)用場景，對全流程數(shù)據(jù)，如動議、討論、決策、執(zhí)行文件、成果記錄等進行解析，研判人員成長路徑與發(fā)展?jié)摿Γ瑸榧t茶議事學(xué)院的培訓(xùn)梯隊建設(shè)提供支撐。

垃圾分類智慧管理平臺，辦好民生“關(guān)鍵小事”。垃圾分類是影響社會治理效能的“關(guān)鍵小事”之一。在實踐中，社區(qū)垃圾分類仍面臨一系列問題。例如，定時投放不夠便利，因為垃圾箱滿溢、設(shè)備維修維護不及時等影響居民的分類行為，宣傳教育不夠精準，缺少數(shù)字化管理平臺，居民獲得感不強等。針對這些問題，浙江通過垃圾分類智慧管理平臺，打造人機互動的無人值守垃圾分類新模式。垃圾分類投放驛站具有自動破袋、自動壓縮、自動換桶等功能，當垃圾投入時，通過自動破袋、人工智能技術(shù)分析，即時掌握分類的準確率，并精準反饋給居民，讓居民能夠高效地自我管理。垃圾達到設(shè)定閾值時，自動尋桶、自動換桶，全程無需人工搬運。后臺控制端實時生成影像和電子臺賬，對居民垃圾分類的質(zhì)量、分類的種類、次數(shù)、重量、分類習(xí)慣等分析和研判，精準宣教。后臺的實時監(jiān)控還可解決設(shè)備故障處理不及時、設(shè)備無法正常運轉(zhuǎn)等問題。依托人機互動，顯著提高居民參與的積極性、主動性和分類效果。

應(yīng)用展望

《建議》提出，“深入推進數(shù)字中國建設(shè)”[13]。“十五五”時期，“人工智能+治理”將進一步發(fā)展完善，在推進數(shù)字中國建設(shè)、推進社會治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。作為供給側(cè)的人工智能大模型，應(yīng)與需求側(cè)的社會治理實踐更好匹配，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，構(gòu)建人本、包容、共治的社會治理場景，推動“人工智能+治理”走向深入。

“人工智能+網(wǎng)格”。網(wǎng)格作為基層治理的“最小單元”，傳統(tǒng)模式面臨“數(shù)據(jù)孤島”、響應(yīng)不及時、人力負荷過載等問題，“人工智能+網(wǎng)格”可以通過構(gòu)建“感知－研判－決策－執(zhí)行－迭代”的智能閉環(huán)，實現(xiàn)治理精度從“區(qū)域覆蓋”到“個體需求”的躍遷。基層治理單元可以深度融合深度求索（DeepSeek）思維能力，深入分析視覺感知、物聯(lián)感知、語義感知等各類感知數(shù)據(jù)，發(fā)揮大模型的推理研判能力，發(fā)掘社會治理領(lǐng)域可能存在的規(guī)律性問題并預(yù)測預(yù)判。例如，通過自然語言處理與情緒識別技術(shù)，人工智能自動分類群眾訴求，輔助調(diào)解矛盾，并為網(wǎng)格治理提供更有效的解決方案。

“人工智能+決策”。通過人工智能技術(shù)實現(xiàn)風(fēng)險隱患的“全要素識別、全流程管控”，推動治理從“事后救火”轉(zhuǎn)向“超前治理”。具體而言，整合視頻監(jiān)控、物聯(lián)數(shù)據(jù)、文本反饋等多源信息，構(gòu)建“人－物－場－事”的四維畫像；構(gòu)建“預(yù)警－派單－處置－驗收”的全流程閉環(huán)，確保風(fēng)險“發(fā)現(xiàn)即清零”，從“被動響應(yīng)”到“主動閉環(huán)”；深度挖掘風(fēng)險數(shù)據(jù)，自動生成“風(fēng)險高發(fā)區(qū)域熱力圖”“事件類型統(tǒng)計圖”等，并持續(xù)迭代治理規(guī)則與防控體系，為決策者提供依據(jù)的同時優(yōu)化決策體系，提前布局，超前治理。 

“人工智能+社工”。借助人工智能系統(tǒng)，社會工作者能夠為服務(wù)對象提供更加豐富的情感支持與人文關(guān)懷。人工智能的角色并非替代社會工作者，而是通過“技術(shù)減負、精準賦能、情感搭橋”，讓社會工作者將更多精力投入到深度互動中，為其提供實施方案與依據(jù)，實現(xiàn)“技術(shù)理性”與“人文關(guān)懷”的平衡。尤其是在獨居老人關(guān)愛、鄰里糾紛調(diào)解等場景中，人工智能可輔助識別情緒、生成溝通方案，彌補基層人力不足，并實現(xiàn)情感補缺 。

值得注意的是，“人工智能+治理”在應(yīng)用過程中，存在一定的技術(shù)風(fēng)險，需要謹慎應(yīng)對。一方面，數(shù)據(jù)安全問題日益嚴峻，數(shù)據(jù)分級保護機制有待完善。人工智能在違規(guī)行為發(fā)生后，尚不具備快速阻斷傳播的技術(shù)手段，部分政務(wù)系統(tǒng)存在安全防護滯后、加密技術(shù)不足等問題，導(dǎo)致敏感信息的泄露風(fēng)險。因此，人工智能新技術(shù)的應(yīng)用需加強數(shù)據(jù)安全保障，建立嚴格的內(nèi)審機制。盡快建立數(shù)據(jù)確權(quán)、算法審計與責(zé)任追溯制度，避免“技術(shù)替代法治”的風(fēng)險。另一方面，基層數(shù)據(jù)治理體系尚不完善，工作人員的專業(yè)素養(yǎng)有待提升。人工智能技術(shù)不斷發(fā)展和應(yīng)用，會對治理機制、組織架構(gòu)、工作流程等進行系統(tǒng)性、全方位重塑，這對工作人員提出更高的要求。應(yīng)加快構(gòu)建政府、科研機構(gòu)、高校、科技公司的跨界合作平臺，加強人員培訓(xùn)，提升其數(shù)字治理能力。

【本文作者為浙江大學(xué)公共政策研究院首席專家、公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)】

注釋略

責(zé)編：董惠敏／美編：石 玉